Kommunaler Finanzausgleich; Allgemeine Informationen

Unter Finanzausgleich im weiteren Sinn versteht man die Summe aller Regelungen, die die Verteilung der Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen zwischen den Gebietskörperschaften betreffen. Im Bayerischen Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Staat, Gemeinden und Gemeindeverbänden (Bayerisches Finanzausgleichsgesetz - BayFAG) ist geregelt, an welchen Steuereinnahmen des Landes die Kommunen in welchem Umfang beteiligt sind und wie die vom Freistaat zur Verfügung gestellten Mittel verteilt werden. Der kommunale Finanzausgleich im engeren Sinn befasst sich mit finanziellen Beziehungen zwischen den Gebietskörperschaften.

Im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs

• verbessert der Staat die Finanzausstattung der drei kommunalen Ebenen (Gemeinden, Landkreise und Bezirke), damit diese über ausreichende Mittel für die Erfüllung ihrer Aufgaben verfügen;
• regelt der Staat die Finanzierung der Landkreise und Bezirke über die Kreis- und Bezirksumlage;
• werden unterschiedliche Einnahmemöglichkeiten der einzelnen Kommunen entsprechend ihrem Bedarf zu einem hohen Grad ausgeglichen;
• werden kommunale Investitionsmaßnahmen gezielt unterstützt und
• die Kommunen durch staatliche Leistungen bei der Finanzierung laufender Aufgaben entlastet.

Ziele des kommunalen Finanzausgleichs

Der kommunale Finanzausgleich hat vor allem zwei Ziele, ein fiskalisches und ein verteilungspolitisches:

• Zum einen ergänzen staatliche Zuweisungen die eigenen Einnahmen der Kommunen. Die Kommunen werden unterstützt, damit sie ihre Aufgaben angemessen erfüllen können.
• Zum anderen soll der Finanzausgleich eine den Aufgaben angemessene Finanz­verteilung unter den kommunalen Ebenen und den einzelnen Kommunen sicher­stellen.
  
  Der kommunale Finanzausgleich trägt damit zur Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse im ganzen Land bei. Das Gleichbehandlungsgebot und die Verfassungsgarantie der kommunalen Selbstverwaltung ziehen hierbei aber eine Grenze: Die unterschiedliche Finanzkraft der Gemeinden darf nicht völlig nivelliert oder gar übernivelliert werden.
  
  Beide Ziele entsprechen der Rolle des Staates als Garant der kommunalen Selbstverwaltung. Eigenverantwortliches Handeln der Selbstverwaltungskörperschaften setzt deren finanzielle Leistungsfähigkeit voraus. Der Staat ist daher verfassungsrechtlich verpflichtet, im Rahmen seiner eigenen Leistungsfähigkeit die finanzielle Lebensfähigkeit seiner Kommunen zu gewährleisten.
  
  Prägende Merkmale des geltenden Ausgleichssystems
  
  Das System des kommunalen Finanzausgleichs wird von mehreren Strukturmerkmalen geprägt, von denen vor allem zwei kennzeichnend sind.
  
  Prägendes Merkmal sind zunächst die sog. Steuerverbünde. Über sie sind die Kommunen prozentual an bestimmten Steuereinnahmen des Staates beteiligt. Land und Kommunen bilden in diesem Bereich eine Art "Schicksalsgemeinschaft".
  
  Das zweite prägende Merkmal bilden die Umlagen zwischen den einzelnen kommunalen Ebenen und zwischen Staat und Kommunen. Die Finanzströme laufen dadurch nicht nur "von oben nach unten", sondern auch "von unten nach oben".
  
  Quellen des kommunalen Finanzausgleichs (Woher kommen die Mittel?)
  
  Mittel des Freistaats Bayern
  
  Die Finanzausgleichsleistungen des Staates werden durch die Steuerverbünde und aus weiteren allgemeinen Haushaltsmitteln finanziert.
  In Bayern sind die Kommunen an vier verschiedenen Steuerverbünden beteiligt:
   
• Allgemeiner Steuerverbund (Art. 1 des Bayerischen Finanzausgleichsgesetzes - BayFAG)
  Im Rahmen des allgemeinen Steuerverbunds gewährt der Freistaat Bayern den Gemeinden und Landkreisen eine Beteiligung in Höhe von 12,75 Prozent an seinen Einnahmen aus der Einkommensteuer, Körperschaftsteuer, Umsatzsteuer (ohne diejenigen Anteile, die im Rahmen spezieller Regelungen an die Kommunen ausgereicht werden oder die dem Land vom Bund zur Erfüllung besonderer Zwecke überlassen werden) und der Gewerbesteuerumlage. Aus dem Kommunalanteil am allgemeinen Steuerverbund werden in erster Linie die Schlüsselzuweisungen (Näheres hierzu siehe unten) finanziert.
   
• Kraftfahrzeugsteuerersatzverbund (Art. 13 bis 14 BayFAG)
  Der Freistaat hatte den Kommunen ursprünglich über den Kraftfahrzeugsteuerverbund einen Teil seiner Einnahmen aus der Kraftfahrzeugsteuer überlassen. Die Ertragshoheit für die Kraftfahrzeugsteuer ist zum 1. Juli 2009 auf den Bund übergegangen. Als Kompensation erhalten die Länder vom Bund einen nicht dynamisierten Festbetrag (Kraftfahrzeugsteuerersatzverbund). An diesem beteiligt der Freistaat die Kommunen mit einem Anteil von 70 Prozent (Kommunalanteil).
  
  Die Mittel sind überwiegend für die Förderung des Baus, Ausbaus und Unterhalts kommunaler Straßen sowie des Baus oder Ausbaus von Infrastrukturanlagen des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV)-bestimmt.
   
• Einkommensteuerersatz (Art. 1b BayFAG)
  Die veränderte Abrechnung des Kindergeldes durch die Neuregelung des Familienleistungsausgleichs ab 1996 sowie Steuerrechtsänderungen durch das Steuervereinfachungsgesetz 2011 führen zu Mindereinnahmen von Ländern und Kommunen bei der Einkommensteuer. Zum Ausgleich überlässt der Bund den Ländern einen höheren Anteil am Aufkommen der Umsatzsteuer. Der Freistaat gibt den auf die Gemeinden entfallenden Ausgleich nach dem Verhältnis der Beteiligung an der Einkommensteuer (26,08 Prozent) in voller Höhe weiter.
   
• Grunderwerbsteuerverbund (Art. 8 BayFAG)
  Die Gemeinden und Landkreise sind mit einem Anteil von 8/21 (Kommunalanteil) am Aufkommen der Grunderwerbsteuer beteiligt. Der Kommunalanteil wird entsprechend dem jeweiligen örtlichen Aufkommen auf die Kommunen verteilt. Kreisfreie Gemeinden und Große Kreisstädte erhalten den Kommunalanteil in voller Höhe, die übrigen kreisangehörigen Gemeinden erhalten den Kommunalanteil in Höhe von drei Siebteln selbst und ihre Landkreise in Höhe von vier Siebteln. Die Finanzämter überweisen den Kommunalanteil monatlich an die Kommunen. Die Mittel stehen als sog. allgemeine Deckungsmittel zur freien Verfügung.
   
• Allgemeine Haushaltsmittel
  Neben den Verbundleistungen erhalten die Kommunen aus dem Staatshaushalt zusätzliche Haushaltsmittel. Mit ihnen werden beispielsweise Finanzzuweisungen und der staatliche Anteil an der Krankenhausfinanzierung sowie teilweise Bedarfszuweisungen bzw. Stabilisierungshilfen, die Zuweisungen zu kommunalen Hochbaumaßnahmen und Zuweisungen an die Bezirke finanziert.

Mittel der Kommunen

Die Haupteinnahmequelle der Landkreise, die Kreisumlage, wird von den kreisangehörigen Gemeinden des jeweiligen Landkreises aufgebracht. Die Haupteinnahmequelle der Bezirke, die Bezirksumlage, wird von den Bezirken bei den Landkreisen und kreisfreien Gemeinden im Gebiet des jeweiligen Bezirks erhoben. Über die Kreis- und Bezirksumlage partizipieren die Landkreise und Bezirke mittelbar an den Steuereinnahmen der Gemeinden.

Die Landkreise und kreisfreien Gemeinden beteiligen sich über die Krankenhausumlage zur Hälfte an der Krankenhausfinanzierung.

Bundesmittel

Für nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes (GVFG) förderfähige Investitionen in den ÖPNV stellt der Bund Fördermittel zur Verfügung (Näheres hierzu siehe unten). Im Jahr 2023 entfallen auf den Freistaat voraussichtlich 55 Millionen Euro.

Der Freistaat Bayern kann zudem aus dem vom Bund aus Mitteln der Liquiditätsreserve des Gesundheitsfonds ausgestatteten Krankenhaus-Strukturfonds nach § 12a KHG in den Jahren 2019 bis 2024 insgesamt rd. 295 Millionen Euro zur Kofinanzierung bestimmter strukturverbessernder Vorhaben in der Krankenhausversorgung abrufen.

Leistungen des kommunalen Finanzausgleichs (Wohin gehen die Mittel?)

Wesentliche Leistungsbereiche des kommunalen Finanzausgleichs sind:

• Schlüsselzuweisungen (Art. 2 bis 6 BayFAG)
  Durch die Schlüsselzuweisungen werden die Steuereinnahmen der Gemeinden und die Umlageeinnahmen der Landkreise aufgabengerecht ergänzt. Dabei werden bestimmte Sonderbelastungen, wie etwa Soziallasten, berücksichtigt. Die Mittel für die Schlüsselzuweisungen werden dem Kommunalanteil des allgemeinen Steuerverbundes entnommen. Aus der Schlüsselmasse fließen 64 % an die Gemeinden und 36 % an die Landkreise.
  
  Bei der Ermittlung der Schlüsselzuweisungen wird die Aufgabenbelastung einer Kommune mit ihren Einnahmemöglichkeiten anhand objektiver Indikatoren verglichen. So wird eine fiktive Aufgabenbelastung anhand mehrerer Ansätze ermittelt (Einwohnerzahl, Kreisfreiheit, Strukturschwäche, Soziallasten, Kinderbetreuung) und der zum Teil - z. B. bei Gewerbesteuer und Grundsteuer durch "Nivellierungshebesätze" - normiert ermittelten Steuerkraft der Gemeinde gegenübergestellt. Je höher die Differenz zwischen Aufgabenbelastung und Steuerkraft, desto höher ist die jeweilige Schlüsselzuweisung an die Gemeinde.
  
  Dadurch wird eine im Verhältnis zur jeweiligen Aufgabenbelastung zu schwache Einnahmesituation der einzelnen Kommune durch höhere Schlüsselzuweisungen teilweise ausgeglichen.
  
  Übersteigt die Steuerkraft einer Gemeinde ihre Aufgabenbelastung, dann erhält sie keine Schlüsselzuweisungen. Eine derart leistungsfähige Gemeinde wird als "abundant" bezeichnet.
  
  Die Schlüsselzuweisungen werden „automatisch“, also ohne Antragstellung gewährt.
   
• Finanzzuweisungen (Art. 7, 9 BayFAG)
  Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften und Landkreise erhalten pauschale Finanzzuweisungen als Ersatz des Verwaltungsaufwands für die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises, die Landkreise auch als Ersatz des Verwaltungsaufwands für die Staatsbehörde Landratsamt. Die Zuweisungen werden „automatisch“, also ohne Antragstellung gewährt.
   
• Kommunaler Hochbau (Art. 10 BayFAG)
  Die Zuweisungen zu kommunalen Hochbaumaßnahmen sollen in erster Linie gewährleisten, dass in allen Regionen Bayerns eine in etwa gleichwertige Infrastruktur insbesondere in den Bereichen öffentliche Schulen und Kindertageseinrichtungen im notwendigen Umfang bereitgestellt werden kann. Zuweisungsfähig sind grundsätzlich Neubau, Umbau und Erweiterung sowie General- und Teilsanierung von öffentlichen Schulen (einschließlich schulischer Sportanlagen), Schülerheimen und Kindertageseinrichtungen. Daneben sind unter bestimmten Voraussetzungen bauliche Investitionen für professionelle kommunale Theater und Konzertsäle zuweisungsfähig.

• Zuweisungen zu den Kosten der Schülerbeförderung (Art. 10a BayFAG)
  Für die Kosten der notwendigen Beförderung der Schüler bestimmter Schularten (z. B. öffentliche Grund-, Mittel- und Förderschulen, öffentliche oder staatlich anerkannte Realschulen, Gymnasien, Berufsfachschulen in Vollzeit) gewährt der Staat den Aufgabenträgern pauschale Zuweisungen. Diese decken im Landesdurchschnitt mind. 60 % der Schülerbeförderungskosten der Aufgabenträger ab.
  
  Die Bemessung der individuellen jährlichen Zuweisung richtet sich nach der Zahl der Schülerinnen und Schüler mit Beförderungsanspruch zum 1. Oktober des jeweiligen Vorjahres (bei beruflichen Schulen zum 20. Oktober) und nach den in der kommunalen Rechnungsstatistik erfassten Kosten für die notwendige Schülerbeförderung des vorvorhergehenden Jahres. Die Zahl der Schüler und Schülerinnen mit Beförderungsanspruch ist von den Kommunen jährlich an das Bayerische Landesamt für Statistik zu melden. Ansonsten ist keine Antragstellung erforderlich. Die Zuweisungen werden „automatisch“, also ohne Antragstellung gewährt.
   
• Bedarfszuweisungen und Stabilisierungshilfen (Art. 11 BayFAG)
  Durch klassische Bedarfszuweisungen nach Art. 11 BayFAG wird der außergewöhnlichen Lage und den besonderen Auf- und Ausgabenbelastungen von Gemeinden oder Landkreisen im Einzelfall Rechnung getragen. Sie unterliegen einem strengen Subsidiaritätsprinzip und dürfen nicht zur unmittelbaren oder mittelbaren Finanzierung von Investitionen und deren Folgekosten gewährt werden.
  
  
  Gemeinden und Landkreise erhalten klassische Bedarfszuweisungen grundsätzlich nur dann, wenn sie durch von ihnen nicht zu vertretende Ereignisse und trotz Ausschöpfung aller eigenen Einnahmemöglichkeiten nicht mehr in der Lage sind, ihren Verwaltungshaushalt auszugleichen und/oder die Mindestzuführung zum Vermögenshaushalt zu erwirtschaften. Bei doppischer Haushaltsführung ist ein negativer Saldo aus laufender Verwaltungstätigkeit erforderlich.
  
  
  Seit 2012 können strukturschwache bzw. von der demografischen Entwicklung besonders betroffene Kommunen, die sich in einer finanziellen Schieflage befinden oder deren finanzielle Leistungsfähigkeit gefährdet ist, bei ihrer Haushaltskon­solidierung durch sog. Stabilisierungshilfen, einer Sonderform von Bedarfszuwei­sungen, unterstützt werden (= „staatliche Hilfe zur Selbsthilfe“). Seit dem Jahr 2019 sind die Stabilisierungshilfen an Gemeinden als Zwei-Säulen-Modell – Stabilisierungshilfen zur Altschuldentilgung (Säule 1) und/oder Investitionshilfen (Säule 2) – angelegt.
  
  
  Ziel ist, dass durch eigene Konsolidierung und Unterstützung mit Stabilisierungs-hilfen die Verschuldung abgebaut wird sowie die Zins- und Tilgungsleistungen verringert werden, damit wieder mehr finanzielle Handlungsspielräume entstehen. Die Investivanteile bzw. Investitionshilfen dienen der Vermeidung eines ansteigenden bzw. zum Abbau eines Investitionsstaus bei der gemeindlichen Grundausstattung.
  
  Über alle Anträge auf Gewährung von Bedarfszuweisungen bzw. Stabilisierungshilfen wird durch die Staatsministerien der Finanzen und für Heimat und des Innern, für Sport und Integration nach Anhörung der kommunalen Spitzenverbände in der jährlich einmal stattfindenden Verteilerausschusssitzung entschieden. 
• Investitionspauschalen (Art. 12 BayFAG)
  Gemeinden und Landkreise erhalten zur Finanzierung von Investitions-, Instandsetzungs- und Modernisierungsmaßnahmen Investitionspauschalen. Für welche Investitionen die Mittel verwendet werden, entscheidet die jeweilige Kommune selbst.
  
  Die Pauschalen werden "automatisch", also ohne Antragstellung gewährt.

• Kommunaler Straßenbau und -unterhalt (Art. 13a, b, c, f und h BayFAG)
  Für die Förderung des Baus, Ausbaus und Unterhalts von Straßen in kommunaler Baulast stehen Mittel aus dem Kraftfahrzeugsteuerersatzverbund zur Verfügung. Förderfähig sind unter bestimmten Voraussetzungen
   
• der Bau, Ausbau und Unterhalt von Kreis- und Gemeindestraßen sowie von Ortsdurchfahrten von Bundes-, Staats- und Kreisstraßen in der Baulast von Gemeinden,
• der Bau und Ausbau von bestimmten Geh- und Radwegen sowie von Radschnellwegen,
• der Ausbau von öffentlichen Feld- und Waldwegen, soweit durch die Mischnutzung von Geh- und Radverkehr mit dem land- und forstwirtschaftlichen Verkehr der Bau eines verkehrlich notwendigen Geh- und Radweges entbehrlich wird,
• der Bau von in gemeindlicher Sonderbaulast stehenden Ortsumfahrungen bzw. Entlastungsstraßen im Zuge von Staatsstraßen sowie
• die Änderung von Kreuzungen zwischen Staats- und Gemeinde- oder Kreisstraßen.

Die Förderung des kommunalen Straßenbaus und –unterhalts erfolgt in Form von gezielten Zuweisungen zu Baumaßnahmen,  pauschalen Festbeträgen zu Straßenbau- und Unterhalt sowie Straßenausbaupauschalen. 

• Öffentlicher Personennahverkehr (Art. 13c Abs. 2 und Art. 13d BayFAG)
  Für die Förderung von Investitionen in den ÖPNV (z.B. Bau oder Ausbau von Verkehrswegen der Straßenbahnen, U-Bahnen und S-Bahnen sowie von zentralen Omnibusbahnhöfen und Haltestellen) stehen neben Landesmitteln nach dem BayGVFG sowie BayFAG auch Bun­desmittel nach dem GVFG und dem Gesetz zur Regionalisierung des Schienenpersonennahverkehrs zur Verfügung.
  
  Die BayFAG-Mittel werden als Komplementärförderung für den Bau- oder Ausbau von Verkehrsanlagen des allgemeinen ÖPNV oder von S-Bahnen gewährt, die aus Mitteln des GVFG oder des Bayerischen Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes (BayGVFG) gefördert werden. Ausschließlich nach dem BayGVFG wird die Beschaffung von Omnibussen sowie U- und Straßenbahnfahrzeugen gefördert. Eine Förderung aus Mitteln des GVFG-Bundesprogramms ist u.a. nur dann möglich, wenn die förderfähigen Kosten mehr als 30 Millionen Euro (für bis Ende 2020 ins GVFG-Bundesprogramm aufgenommene Maßnahmen: 50 Millionen Euro) betragen.
  
  
  
  
  Zur Mitfinanzierung von Vorhaltekosten aus Nahverkehrsleistungen, zur Förderung von gemeinwirtschaftlichen Leistungen im ÖPNV und zur Abdeckung von Kostendeckungsfehlbeträgen bei Verkehrskooperationen erhalten die Aufgabenträger des allgemeinen ÖPNV Zuweisungen nach Art. 27 BayÖPNVG. Diese werden aus den als Festbetrag ausgestalteten Mitteln des Art. 13d BayFAG gewährt. Dabei gehen rund 66 Prozent der Mittel in die Fläche und 34 Prozent in die Ballungsräume der Städte München, Regensburg, Würzburg, Augsburg und der Städteachse Nürnberg/Fürth/Erlangen.
• Zuweisung an die Bezirke (Art. 15 BayFAG)
  Der Staat gewährt den Bezirken eine Zuweisung zu den Belastungen, die ihnen insbesondere als Trägern der Eingliederungshilfe und als überörtlichen Trägern der Sozialhilfe erwachsen. Die Zuweisung wird „automatisch“, also ohne Antragstellung gewährt.
   
• Krankenhausfinanzierung (Art. 10b BayFAG)
  Im Rahmen des dualen Krankenhausfinanzierungssystems werden die Kosten für die notwendigen akut-stationären Investitionen der Krankenhäuser, die in den Krankenhausplan des Freistaats Bayern aufgenommen sind, nicht durch die Erlöse aus den Pflegesätzen oder Fallpauschalen gedeckt, sondern im Wege der öffentlichen Förderung übernommen. Die Mittel hierfür werden vom Staat und den Kommunen je zur Hälfte aufgebracht. Der Kommunalanteil wird durch eine von allen Landkreisen und kreisfreien Gemeinden zu erbringende Krankenhausumlage erbracht. In den Jahren 2019 bis 2024 stehen neben den Landesmitteln zusätzlich Bundesmittel aus dem Krankenhaus-Strukturfonds nach § 12a KHG zur Verfügung, die zur Kofinanzierung von bestimmten strukturverbessernden Vorhaben in der Krankenhausversorgung eingesetzt werden können.

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